中共湖南省委 湖南省人民政府
关于新时代推进湘西地区开发形成新格局的意见
（2021年11月22日）
新时代做好湘西地区开发工作，对于促进全省区域协调发展，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全面落实“三高四新”战略定位和使命任务，大力推动高质量发展，全面建设社会主义现代化新湖南，具有重要意义。为加快形成湘西地区开发新格局，推动湘西地区高质量发展，现提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，全面贯彻落实习近平总书记对湖南重要讲话重要指示批示精神，抢抓国家西部大开发、推动中部地区高质量发展、革命老区振兴发展、长江经济带发展等重大战略机遇，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，实事求是，与时俱进，全面落实“三高四新”战略定位和使命任务，不断完善湘西地区开发体制机制，强化特色产业发展，推动承接产业转移，扎实推进共同富裕，努力将湘西地区打造成脱贫地区高质量发展先行区、特色优势产业发展集聚区、绿色发展样板区和生态安全保障区、民族团结进步示范区、国际知名生态文化旅游目的地。
（二）主要目标。到2025年，生态环境、开放环境、营商环境、创新环境持续改善，特色优势产业加快发展，脱贫攻坚成果巩固提升，乡村振兴和新型城镇化全面推进，生态安全屏障更加稳固，创新能力不断增强，开放合作水平明显提高，基本公共服务全面提质，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，基本公共服务能力、基础设施通达程度、人民生活水平与省内其他地区大体相当，与全国同步基本实现社会主义现代化，形成生态环境优美、基础设施完善、产业发展兴旺、居民生活幸福、社会和谐稳定的湘西地区开发新格局。
（三）实施范围。包括湘西自治州、张家界市、怀化市、邵阳市、娄底市5个市州，以及永州市江华县、江永县，共44个县市区。
二、主要任务
（一）培育壮大特色优势产业，增强自我发展能力
1. 做大做强文化旅游产业。加快文化旅游休闲康养全产业链建设。将张家界市建成富有文化底蕴的世界级旅游城市，将湘西自治州打造成文化特色鲜明的国家级旅游目的地。整合雪峰山地区旅游资源和品牌，推出国际山地徒步旅游区。着力实施大湘西地区文化生态旅游精品线路品牌提质升级工程，推进长征国家文化公园（湖南段）、湘鄂渝黔红色文化教育和红色旅游基地、全域旅游示范区、旅游度假区、传统村落集中连片保护示范市（州）、旅游精品景区、自驾车（旅居车）营地建设，打造张吉怀、沪昆、渝长厦高铁生态文化旅游经济带，畅通联接老司城—武陵源—崀山—桂林世界遗产旅游走廊，构建武陵山国家旅游风景道和大湘西精品旅游生态圈。强化智慧文旅信息平台建设，拓展文旅消费新空间。
2. 发展现代农业和生态农业。推进高标准农田建设和耕地宜机化改造，加强农林水利设施建设，加快农业先进适用技术推广普及，提高农机装备水平，提升粮食、生猪等重要农产品生产保障能力；推进精细农业发展和优质粮油工程建设，着力发展具有地域独特性的茶叶、食用油、南竹、水果、中药材、蔬菜、旱杂粮、花卉苗木等农林产品，打造“潇湘”茶、“潇湘”天然饮用水、“湖南茶油”、“湖南辣椒”、“湖湘杂粮”、“湘九味”中药材、“湘西猕猴桃”、“十八洞”等区域公用品牌，支持创建一批现代农业产业园、农村产业融合发展示范园和农业科技园区，打造优质农副产品及加工食品供应基地，推动农村一二三产业融合发展。培育农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系。
3. 发展优势制造产业。加快推进优势产业链建设，重点发展新材料、新能源、电子信息、生物医药、食品加工、特色轻工、工程机械、丘陵农机等产业，推动产业数字化改造、网络化协同、智能化升级、绿色化发展；做大做强骨干企业，培育引进大型企业，发展壮大中小企业，提升专业化优势，培育专精特新“小巨人”企业和制造业单项冠军企业；培育发展一批特色优势产业集群，创建一批新型工业化产业示范基地；促进企业协同合作，提升产业链供应链现代化水平，打造国家重要先进制造业高地协同发展区。
4. 推动产业特色化发展。支持湘西自治州打造文旅融合绿色发展先行区，张家界市打造国家全域旅游示范区和世界绿谷，怀化市打造五省边区冷链物流区域中心和生物医药产业基地，邵阳市打造国际先进水平的“特种玻璃谷”和轻工产品出口基地，娄底市建设先进制造配套区和长株潭现代物流服务区。做大做强县域经济，推动各县域重点发展1—2个特色主导产业，形成协同发展、错位竞争的县域产业发展新格局。
（二）建立长效机制，巩固拓展脱贫攻坚成果
5. 健全防止返贫动态监测和帮扶机制。加强农村低收入人口监测，对存在返贫致贫风险的监测对象及时帮扶，防止规模性返贫。继续做好就业帮扶，加大对脱贫人口职业技能培训力度。进一步强化低保、医疗、养老保险和特困人员救助供养等综合性社会保障措施，巩固“两不愁三保障”成果。加强扶贫项目资产管理和监督，确保扶贫项目资产持续发挥效益。
6. 强化易地扶贫搬迁后续扶持。做好易地扶贫搬迁后续扶持工作，确保政策不松劲、力量不减弱、工作不断档。进一步完善集中安置区公共服务和配套基础设施，因地制宜在安置点发展特色产业，加大搬迁群众就业创业扶持力度，健全创新城区大型集中安置区社区管理服务，实现搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。
7. 继续大力实施消费帮扶。加强采购帮扶、协作帮扶，鼓励社会力量参与帮扶，推动形成以市场机制为主导，市场、政府、社会协同推进的消费帮扶可持续发展新模式。
8. 加大以工代赈实施力度。在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式，创新赈济模式，鼓励群众参与工程建设，推动相关地区农业农村生产生活条件和发展环境明显改善。
9. 大力推进乡村振兴战略。支持建设武陵山巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接先行示范区，支持革命老区、欠发达地区等特殊类型地区振兴发展，着力补齐基础设施、公共服务、产业发展短板。
（三）加快基础设施互联互通，增强发展支撑能力
10. 构建现代化综合交通运输体系。建成张吉怀等在建铁路，规划建设铜吉、邵永、襄常、益娄、永清广、石张、张吉怀高铁与呼南高铁联络线等铁路，研究谋划黔吉、怀桂、兴永郴赣和洛湛铁路扩能改造。加快推进官庄—新化、炉红山—慈利、桑植—龙山、张家界—官庄、新化—新宁、城步—龙胜等高速公路建设，规划建设安化—溆浦—洞口等高速公路，研究论证辰溪—凤凰、长沙—吉首、涟源桥头河—衡阳白果等高速公路。抓好干线公路和县乡公路升级改造，深入推进“四好农村路”建设，加快资源路、产业路、旅游路建设，支持有条件的村镇开通公交线路。建成湘西机场，加快张家界、怀化机场改扩建，适时启动邵阳机场改扩建，新建娄底机场，加快通用机场建设。加快航道整治等水运基础设施建设。
11. 健全能源保障体系。加快推进娄底西、湘西自治州、张家界等500千伏变电站建设，推进电网智能化，加快实施农村电网巩固提升工程；推进清洁能源开发利用，因地制宜发展太阳能、生物质能、水能、风能、地热能、氢能；加快开展娄邵永成品油管道前期工作，适时启动铜仁至凤凰、玉屏至新晃等一批天然气管道建设。
12. 完善水安全保障体系。因地制宜实施中小型水利工程，推进病险水库除险加固；优化完善区域水资源配置布局，加快犬木塘水库等大中型骨干水源点建设，实施大圳、涔天河等大型灌区续建配套与现代化改造，加快推进资水、沅江、澧水流域防洪控制性工程前期工作，争取开工建设大兴寨水库。实施农村供水保障提升工程，因地制宜推进城乡供水一体化、区域供水规模化和小型供水工程标准化改造，提高农村自来水普及率。
13. 构建新一代信息网。高水平建设5G和固网“双千兆”宽带网络，实现各市州城区5G连续覆盖，重点城区、产业园区、部分工矿区深度覆盖；持续提升各级“互联网+政务服务”一体化平台功能水平和互联互通能力，统筹推进工业互联网内网和工业企业外网建设，推动企业“上云用数赋智”；实现行政村光纤和4G全覆盖。
14. 加快商贸物流网络体系建设。依托铁路货场、公路枢纽及干线机场，推进重点物流园区、物流中心、冷链物流基地和物流基础设施建设，探索农村物流发展新模式，完善县乡村三级物流配送体系。支持怀化建设国家物流枢纽及国家骨干冷链物流基地，打造怀化国际陆港，推进娄底全国物流节点城市、邵阳省级物流枢纽建设。打通农村电商“最后一公里”，加快工业品下乡和农产品进城，构建多层次、高效便捷的物流网络。
（四）深化改革开放和创新驱动，增强区域发展活力
15. 建设高水平开放平台。积极融入西部陆海新通道建设，依托渝长厦、渝湘高铁，加强与成渝地区总部经济、消费市场的衔接，突出发挥怀化西部陆海新通道战略门户城市作用，连通大西南和丝绸之路经济带。加快湘南湘西承接产业转移示范区建设，加强与粤港澳大湾区产业协作，积极承接新兴产业转移。着力构建中非经贸地方合作的长效机制，支持邵阳中非经贸产业园建设。在全省统筹发挥好现有综合保税区等平台作用的基础上，推动符合条件的市州申报综合保税区、保税物流中心，在承接产业转移比较集中的园区建设出口监管仓库和进口保税仓库，积极培育跨境电子商务等新型业态。以张家界机场为支撑，构建全方位空中开放走廊。
16. 拓展省际互动合作。推动省际协作和西部边界县加快发展，支持渝湘黔边城协同发展合作区、武陵山龙凤经济协作示范区建设。推进湘鄂渝黔革命老区跨省区域合作，在红色文化资源保护开发利用、特色产业布局、基础设施等方面加强交流与合作，协同发展跨区域精品旅游线路，打造区域公用品牌，吸引人流、物流、资金流、信息流，形成区域合作新增长点。扩大湘桂琼合作，加强骨干通道衔接，深化与北部湾地区在东盟国家物流产业园、多式联运、国际中转运输等方面合作，对接海南自由贸易港、北部湾经济区，依托中国—东盟博览会和区域全面经济伙伴关系协定，打造怀化、邵阳、永州经广西、海南至东盟向海经济走廊，合作共建陆海新通道。
17. 深化重点领域改革。加快政府职能转变，深化“放管服”改革，持续推进“一件事一次办”，打造市场化法治化国际化营商环境。完善要素市场配置体制机制。深化农村土地制度改革和农村集体产权制度改革，支持通过土地流转推进规模经营，因地制宜发展村级集体经济。
18. 坚持创新驱动发展。推动以需求为导向的人才培养、技术研发、成果转化和科技创新合作，支持科研机构申报国家级创新平台，支持创建一批省级创新平台，推进以高新区、“科创飞地”园区、“双创”示范基地为核心的科技创新基地建设。
（五）统筹推进乡村振兴，促进城乡融合发展
19. 加快新型城镇化建设。推进以人为核心的新型城镇化，加强供排水、燃气、城市路网等市政配套基础设施建设，实现城乡基础设施互联互通、城乡基本公共服务普惠共享，促进城乡要素合理配置、自由流动和平等交换。推进怀化鹤中洪芷、邵阳市东部等区域性城镇群建设。全面开展“城市双修”和智慧城市建设，提升城市管理科学化、智能化、精细化水平。加强城市建筑设计管理，塑造城市时代特色风貌。推进县城城镇化基础设施补短板强弱项，完善综合服务功能，提高县城产业承载力和人口集聚力。增强县域发展动能，实施新一轮特色县域经济强县工程，开展县域特色产业集群发展行动。
20. 建设美丽宜居乡村。统筹县域城镇和村庄规划建设，培育一批镇区人口超过3万人的小城镇。建设一批省级特色小镇，推进产镇融合发展。扎实开展“万企兴万村”行动。着力推进乡村建设行动，加大乡村振兴重点帮扶县和示范创建县、重点帮扶村和示范创建村支持力度，形成各具特色的乡村振兴模式，打造一批宜居宜游宜业的美丽乡村，建设一批现代化农村社区，全面推进乡村振兴。
（六）加强生态文明建设，筑牢生态安全屏障
21. 强化生态保护修复。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，严格落实生态保护红线监管政策，大力推进生态文明建设示范县、“两山”实践创新基地创建。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，推进武陵山、南岭生态功能区建设，构建武陵山、雪峰山等生态涵养带。推进山水林田湖草生态保护修复，强化水土流失和石漠化综合治理，推进自然保护地体系建设与重点河库生态保护修复，加快农村水系连通与“水美湘村”建设。实施生态综合补偿试点和生态宜居搬迁试点工程，大力发展林下经济，建立生态产品价值实现机制，构建高品质、多样化的生态产品体系。
22. 加强环境综合整治。加快城镇人口聚集区危化企业搬迁改造，稳步开展地级城市建成区黑臭水体和城乡重点排污口整治，抓紧补齐城镇污水收集处理设施短板。加强农村人居环境整治，开展农业面源污染综合治理，全面推进厕所革命。抓好花垣锰三角、冷水江锡矿山、采煤沉陷区等重点区域环境治理，加强废弃矿山、尾矿库和矿涌水污染防治，推进湘西自治州矿产业转型升级，打造花垣县绿色矿业发展示范区。持续推进产业园区环保管理提质升级，防治固体废物污染，推进垃圾分类处理和减量化、资源化利用，防范产业转移环境风险。
23. 推动绿色低碳循环发展。倡导绿色低碳生产生活方式。统筹做好碳达峰、碳中和与能源保障工作，支持张家界市开展碳中和试点、实施“林农微碳汇”项目，支持湘西地区加快产业和园区绿色化、节能低碳化改造，支持开展低碳城市试点。积极开展国家循环经济标准化试点示范。
（七）坚持共享发展，切实提升人民生活品质
24. 强化就业优先和社会保障。全面落实就业创业扶持政策，大力开展职业技能培训，促进多渠道就业创业。切实抓好城乡医保、基本养老保险、大病保险、社会救助、抚恤优待等各类社会保障，持续扩大社会保险覆盖面。着力解决好人民群众“急难愁盼”问题，增强群众获得感、幸福感、安全感。大力发展老龄服务产业，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，因地制宜推进康养产业发展。
25. 办好人民满意教育。坚持教育公益性原则，促进义务教育优质均衡发展；改善农村学校办学条件，全面建好芙蓉学校，加强乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校建设；发展学前教育，加快农村公办幼儿园建设，推动高中阶段教育普及协调发挥；加强职业院校基础能力建设，推动高等教育特色办学和内涵式发展，支持吉首大学“双一流”建设；深化教育改革，建设高素质专业化教师队伍；发挥在线教育优势，推进“互联网+”教育均衡。
26. 完善公共卫生服务体系。加快构建基本卫生健康服务全面覆盖、医疗卫生服务优质高效、疾病预防控制精准完善、突发公共卫生事件应对有力的公共卫生服务体系，支持怀化市省级优质医疗资源扩容下沉项目及应急医疗物资储备基地、湘西自治州和张家界市中医特色重点医院建设，加强公共卫生队伍建设，促进中医药和土家医、苗医、侗医、瑶医等民族医药传承和创新发展。
27. 繁荣文化体育事业。加强公共文化体育设施建设，鼓励传统工艺和非遗特色产品开发，大力发展红色文化、民族文化创意产业，支持通道和绥宁侗族村寨、凤凰区域性防御体系、江永女书申报世界文化遗产；实施智慧广电建设工程，促进文化与互联网、旅游、金融、体育等融合发展。
28. 推动民族地区聚力向心发展。以铸牢中华民族共同体意识为主线，促进各民族交往交流交融，开展民族团结进步创建工作，落实民族政策法规和帮扶举措，推动民族地区加快现代化建设步伐，提升民族事务治理法治化水平。保护传承特色民族文化，支持武陵山区（湘西）土家族苗族文化生态保护区、雪峰山花瑶民俗文化生态保护区建设。
三、支持政策
（一）财税支持政策。省财政在分配相关专项和财力性转移支付时，加大对湘西地区的倾斜力度，支持湘西地区加快发展。充分发挥湘西地区开发产业发展专项资金的引导和激励作用。在国家确定的投资补助标准范围内，按政策提高湘西地区基础设施、社会事业建设投入补助标准。加大生态保护投入，健全生态保护补偿机制，逐步加大补偿力度。落实税收优惠政策，企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，依法享受企业所得税“三免三减半”政策。落实国家西部开发税收减免政策，对设在湘西自治州符合条件的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。
（二）金融支持政策。引导金融机构把更多金融资源配置到湘西地区的重点领域和薄弱环节。鼓励和引导政府性投资基金和市场型基金投资湘西地区项目，促进优质创业创新资本、项目、技术、人才向湘西地区聚集。支持符合条件的企业在湘西地区发起设立民营银行，鼓励社会资本参与农商行、村镇银行增资扩股和金融机构改革。加大信贷投放，继续实施差别化存款准备金率政策，鼓励各银行业金融机构合理扩大湘西地区分支机构授信审批权限，县域法人金融机构新增可贷资金用于当地的比例不低于70%；落实无还本续贷、尽职免责等监管政策，加大对符合条件的小微企业续贷支持力度。强化政府性融资担保公司增信支持作用，落实“潇湘财银贷”、创业担保贷款政策，支持缓解湘西地区中小企业融资难题。推进农村金融产品和服务创新，鼓励保险机构开发特色优势农作物保险产品。扩大直接融资规模，支持通过发行项目收益债券、资产证券化等方式进行市场化融资。用好绿色通道，支持符合条件的湘西地区重点企业上市融资。鼓励上市公司在湘西地区并购重组。
（三）用地政策。土地利用年度计划继续向湘西地区倾斜，对湘西地区“三高四新”项目和乡村振兴用地计划指标应保尽保，过渡期内继续向脱贫县单列用地计划指标，原深度贫困地区计划指标仍不足的，由省级统筹解决。凡符合国土空间规划，符合产业政策和建设用地定额标准，不占生态红线和永久基本农田的项目，实行可报尽报。对属于省优先发展产业且用地集约的工业项目，在确定用地出让底价时，可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%执行。用好用活城乡建设用地增减挂钩政策，过渡期内湘西地区脱贫县继续适用增减挂钩节余指标预支及省内交易政策，原深度贫困县可根据国家和省统一安排，继续参与增减挂钩节余指标跨省域调剂。土地综合整治项目和资金适度向湘西地区倾斜。盘活利用批而未供和闲置土地，推进城镇村低效用地再开发，推动园区用地“亩均效益”改革，对土地集约利用评价靠前的县市和园区实行用地计划奖励、优先支持调区扩区和升级等激励政策。
（四）产业政策。从规划引导、项目布局、要素保障等方面，对符合条件的区域特色优势产业链、特色产业集群、优质企业及特色品牌、省级特色产业小镇，给予优先安排和倾斜支持。落实民族贸易和民族特需商品定点生产财政贷款贴息和税收等优惠政策。湘西地区各市州可根据财力和实际需要设立产业投资基金，加大对主导产业、新兴产业以及重点开发区域的支持力度。逐步加大对禁止和限制开发区域补偿力度。加大省预算内投资对产业转移合作园区基础设施建设支持力度，建立健全资源整合、要素共享、收益分成的园区建管运营新模式。坚持引资引智引技相结合，支持招大引强，对“三类500强”企业、国家级龙头企业、主板上市企业、央企、省外高新技术企业和省级以上创新型企业，以及海内外重要研发机构、中试基地等落户湘西地区的，在土地、劳动力、资本、通关物流等要素配置方面享受优惠政策待遇。支持湘西地区的优势资源与省内外龙头企业或稳定市场进行对接，建立长效帮扶机制，尽快将资源优势转变为产业优势和经济优势。继续推广定向采购等消费帮扶方式，持续扩大脱贫地区产品和服务消费。
四、保障措施
（一）组织保障。加强党对湘西地区开发工作的领导，各级各部门要继续支持湘西地区发展，力度只增不减。湘西地区开发领导小组及其办公室要加强日常指导、统筹协调和检查督促，适时召开大湘西片区联席会议，协调解决湘西地区开发重大问题，并对政策实施情况进行评估。各成员单位和有关部门要按照职责分工，各司其职、通力协作，制定配套政策措施并推进落实。湘西地区各级党委和政府要切实承担主体责任，认真抓好各项任务落实。
（二）机制保障。严格落实脱贫地区5年过渡期 “四个不摘”要求，保持现有主要帮扶政策、帮扶力量总体稳定，完善结对帮扶、对口支援、社会力量参与帮扶机制，逐步由集中资源脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。进一步完善经济支援、干部支援、人才支援、科技支援等全方位对口支援体系，调动社会力量积极性，汇聚湘西地区开发的更大合力。健全长株潭等省内地市对口支援湘西地区机制，组织经济强县与脱贫县结对帮扶。继续坚持党政机关和国有企事业单位定点帮扶机制，鼓励引导非公企业与区域内脱贫地区开展结对帮扶，积极推进国内外先进产业园区与湘西地区产业园区合作交流。精准对接湘西地区就业需求，建立完善劳务协作服务机制，搭建协作沟通、劳务对接、培训对接和创业对接等平台。强化新闻宣传引导，大力宣传湘西地区开发的典型经验和发展成效，营造有利于湘西地区开发的良好舆论氛围。
（三）人才保障。建立健全有利于培养、吸引、激励和留住人才的体制机制。在脱贫地区实施优秀教师定向培养计划，普遍增加公费师范生培养供给，加强城乡教师合理流动和对口支援。加大湘西地区本土化专科层次人才培养和农村订单定向免费本科医学生培养力度。落实完善工资待遇倾斜政策，加大专业技术人才对口支医、支教、支农力度，对长期扎根湘西地区的优秀人才，按照国家和省有关规定予以表彰奖励。加大省直部门、长株潭地区与湘西地区人才双向交流、实践锻炼力度。深入推行科技特派员制度，鼓励引导科技人才向湘西地区流动。允许符合湘西地区发展需要的国有企事业单位专业技术人才和国有企业管理人才按规定在湘西地区兼职并取得合法报酬，其中符合有关规定条件的可给予适当奖励或股权激励。对部分紧缺或急需引进的高层次人才，可实行协议工资、项目工资等灵活多样的薪酬办法。
